La riforma attuata da Berlino nel 2006 esclude l’aspetto delle imposte, che ora si cerca disperatamente di recuperare. Forse è meglio partire da zero, come da noi
Molto è stato scritto sui contenuti specifici e la portata innovativa del disegno di legge delega sul federalismo fiscale, adottato dal consiglio dei ministri il 3 ottobre. Qui ci si ripropone di riflettere su una problematica di carattere più generale.
Se può identificarsi un lato positivo nello sconcertante ritardo con cui si prova ad attuare il disposto dell’art. 119 della Costituzione, questo forse risiede nel fatto che abbiamo ancora un federalismo fiscale da scrivere ex novo e non da riscrivere come stanno cercando di fare i tedeschi.
A Berlino, dopo la riforma federalistica generale del 2006 (che ha lasciato fuori il federalismo fiscale), si tenta disperatamente di passare, in ambito fiscale, da un federalismo cooperativo a uno maggiormente competitivo in cui il Bund possa intervenire meno in profondità nelle misure di programmazione e di attuazione delle misure fiscali a favore dei Länder e quindi consentire loro di godere di una effettiva autonomia tributaria. Il “peccato originale” del federalismo fiscale alla tedesca è quello di non aver trovato il giusto bilanciamento tra autonomia tributaria e principio di solidarietà finanziaria, previsto dall’art. 109 della Costituzione, leva su cui ha fatto affidamento il Bund per accentrare il meccanismo di redistribuzione previsto dall’art. 107 (verticale tra Bund e Länder e orizzontale tra i Länder) delle entrate fiscali al fine di assicurare una omogeneità nelle condizioni di vita sul territorio nazionale. Basti pensare che ogni anno 30 miliardi di euro sono ridistribuiti tra cinque stati “ricchi” e undici “poveri”. Questo meccanismo, come può intuirsi, non favorisce la motivazione dei singoli Länder a un governo finanziario più efficiente e trasparente. Al contrario rischia di punire proprio gli stati finanziariamente più responsabili. Il rischio di una rice to bottom è quanto mai attuale.
Per il nostro tentativo di federalismo fiscale c’è allora almeno una lezione da imparare dall’esperienza tedesca: orientarsi verso un federalismo in cui il profilo cooperativo, e quindi le ragioni di equità costituzionalmente imposte che possano assicurare l’omogeneità sul territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, non soffochi l’anima competitiva che qualsiasi riforma del federalismo fiscale che aspiri a non rimanere lettera morta deve avere in sé, linfa vitale perché motivazioni e incentivi al buon governo (locale) finanziario e tributario non siano azzerate.
Emerge dal disegno di legge delega una forma di federalismo fiscale caratterizzata in questa direzione?
Sì e no. Certamente emergono delle tendenze, e, come ha scritto tra i primi Guido Tabellini sul Sole 24 ore del 4 ottobre 2008, queste sono positive perché sembrano indirizzarsi appunto verso un federalismo fiscale più competitivo e meno cooperativo, rispetto alla prima bozza in cui si riduceva di molto l’autonomia tributaria da tempo promessa agli enti territoriali minori.
Ma i dubbi restano: se sicuramente vi sono dei progressi nella direzione sperata da parte del disegno di legge approvato, vi sono invece dei passi indietro rispetto all’impianto delineato inizialmente dal ministro Calderoli, che si fondava, per suffragare l’idea di un’effettiva autonomia tributaria, sull’attribuzione di un “tributo forte” a ogni livello di governo. La ricerca del (necessario) consenso unanime, specialmente da parte degli enti locali, insieme alla fretta di varare entro l’anno la legge delega, ha fatto sì che fossero ben definite soltanto le compartecipazioni all’Irpef per tutti i livelli istituzionali, mentre i tributi propri, al momento, restano soltanto “eventuali”.
In conclusione, le tendenze che emergono dal disegno di legge sono positive, ma l’art. 76 della Costituzione chiede qualcosa di più da una legge delega perché non vi sia alcun dubbio di incostituzionalità: l’adozione di principi e criteri direttivi caratterizzanti.
E non è una mancanza di poco conto. Una tendenza può anche essere, più o meno legittimamente, disattesa; un criterio direttivo non rispettato dall’esecutivo porta il decreto legislativo di attuazione della legge delega in odore di incostituzionalità.
di Oreste Pollicino, professore associato di diritto pubblico comparato all’Università Bocconi